1.0 INTRODUCCIÓN

Para que el desarrollo del área de estudio en la región central de Panamá tenga éxito, se deben sincronizar una serie de condiciones y acciones diversas, pero interrelacionadas: ubicación, disponibilidad, momento, planificación innovadora, manejo y compromiso sostenido.

El área incluye a las Áreas Revertidas (antigua Zona del Canal) y a las ciudades de Panamá y Colón y sus alrededores (un área total de unas 320,000 hectáreas que contiene a un 50% de la población total de la República de Panamá), tal como se muestra en el Mapa 2.1.

El área incluye a las Áreas Revertidas (antigua Zona del Canal) y a las ciudades de Panamá y Colón y sus alrededores (un área total de unas 320,000 hectáreas que contiene a un 50% de la población total de la República de Panamá), tal como se muestra en el Mapa 2.1.

Panamá, y en particular la franja de los 50 km. más estrechos del Istmo, ha tenido por siglos una ubicación mercantil estratégica como el lugar más conveniente para transferir bienes entre los océanos Pacífico y Atlántico. La explotación de esta sola característica física ha sido la base fundamental de la economía, el patrón de asentamiento y la relación de Panamá con el resto del mundo. Hoy día, el Canal de Panamá, construido por y arrendado a los Estados Unidos en 1914, lleva el 5% del volumen total de carga del mundo, el 14% del comercio de Norte, Centro y Suramérica, un tercio del de Chile y casi dos terceras partes del comercio de Ecuador y Perú. Desde su construcción, hasta la firma de los Tratados Torrijos-Carter en 1977, el Canal y su zona han sido una dependencia de los EE.UU. Panamá ha recibido un pequeño porcentaje de los costos del tránsito para cubrir el arrendamiento, y el resto de sus ingresos se han derivado del suministro de servicios para los puertos y las instalaciones militares, al igual que de los beneficios provenientes de los gastos que realizan localmente el personal militar y civil. La Zona, accesible sólo para unos pocos panameños, era vista como una colonia extranjera segregada, favorecida y armada, dentro del territorio nacional.

Los patrones de asentamiento de las ciudades de Panamá y Colón han estado físicamente limitados por la ubicación de la Zona del Canal, forzando al crecimiento urbano a desarrollarse en tierras menos apropiadas, más costosas y más difíciles de mantener. Al contrario de la Zona del Canal, la cual fue espléndidamente planificada, controlada y manejada, las ciudades adyacentes han tenido un crecimiento anárquico y sin planificación, caracterizado por grandes desigualdades en la inversión en infraestructura pública, malas condiciones ambientales y deficiencias en el suministro de servicios críticos como vivienda y transporte. La estructura de las ciudades en el área de estudio es el resultado de una combinación de fuerzas de mercado diversas, dinámicas y, algunas veces, en conflicto. En conjunción con diferentes niveles de intervención por parte del sector público, estas fuerzas han concebido la forma y la función histórica de las ciudades, han moldeado su estructura actual y han establecido su potencial de crecimiento futuro. Estas características, agravadas por iniciativas especulativas no planificadas de parte del sector privado, se han convertido en la tendencia de crecimiento de las ciudades de Panamá, Colón y sus alrededores.

Las dinámicas de crecimiento y cambio que se dan en las áreas metropolitanas juegan un papel crucial al preparar y evaluar planes a escala metropolitana. Mientras se conciben y se discuten los planes y políticas para el futuro, diariamente continúan tomándose decisiones y ejecutándose acciones que pueden apoyar o contrarrestar el mejoramiento futuro de las ciudades.
Los Tratados Torrijos-Carter de 1977 acordaron que los Estados Unidos devolverían gradualmente al Canal y sus puertos e instalaciones civiles y militares para finales de 1999. Hay un área de 8639 hectáreas disponibles para su desarrollo. Estas nuevas tierras urbanas tienen el potencial de ser integradas a las ciudades actuales, y pueden proveer excelentes y convenientes áreas para una amplia gama de oportunidades de inversión en industria, comercio, vivienda y turismo: una singular inyección de nuevo potencial urbano en el alma de Panamá.__arriba

El momento de esta reversión de derechos posesorios ocurre mientras la globalización del comercio mundial se hace una realidad. El inicio de una integración regional política, económica y de mercados comunes; la eliminación de las barreras comerciales y la reducción de los aranceles, son percibidos por Panamá (y por las instituciones mercantiles y de banca) como una oportunidad única para explotar la ubicación clave del país. Se considera que Panamá, al igual que Singapur en los años cincuenta, tiene el potencial de convertirse en una exitosa nación marítima, de beneficiarse de sus propias actividades de servicios portuarios y navieros, de desarrollar su capacidad de manufactura y procesamiento orientadas a la exportación y de derivar grandes recursos del cada vez mayor uso internacional del Canal. Además, la industria turística del país, estimulada por el tránsito del Canal y por la extraordinaria riqueza natural de flora y fauna tropical del Istmo, se percibe como uno de los principales atributos generadores de ingresos. Esta bonanza económica es vista por el Gobierno como el motor para crear un amplio espectro de oportunidades de empleo, generar grandes aumentos en la riqueza del país y tener un dramático impacto positivo en las condiciones sociales durante los próximos 25 años.

Tomando en cuenta estas iniciativas económicas estatales, enfocadas en el beneficio de la reversión de Área del Canal, el estudio proyecta un crecimiento del 8 por ciento del PIB en las Áreas Revertidas y de 4 por ciento en el resto de las Áreas Metropolitanas, en el lapso comprendido hasta el año 2020.

Estos supuestos conducen a una proyección de cerca de 1,190,000 empleos permanentes para el año 2020 en el Área de Estudio, con una población estimada de aproximadamente 2,400,000.

Ha sido esta conjunción de ubicación, disponibilidad y momento la que ha llevado al Gobierno de Panamá a encargar, con la ayuda de préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las actividades de planificación que darán el contexto para un efectivo manejo e inversión de fondos nacionales e internacionales para el desarrollo del área. Esta iniciativa ha tomado la forma de tres estudios separados, pero interrelacionados: el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica (Plan Regional), el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal (Plan General) y el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas (Plan Metropolitano- el sujeto de este informe). Si bien los tres estudios de planificación fueron programados para realizarse simultáneamente y de manera integrada, este
no fue el caso. Por este motivo, los primeros dos planes (los cuales fueron adoptados bajo la Ley 21 del 2 de julio de 1997), sus políticas y propuestas, han sido aceptados como insumos para el Plan Metropolitano y han tenido un impacto significativo sobre las propuestas de desarrollo y de crecimiento urbano.

El Plan de las Áreas Metropolitanas se concibe como un plan estratégico. Esto implica la propuesta de estrategias de desarrollo, las cuales, si son implementadas, han de responder de manera efectiva dentro de un período de tiempo dado a las metas, objetivos y políticas urbanas establecidas por el Gobierno. El desarrollo del Plan también incluye el requisito de que se propongan las modificaciones necesarias en la estructura legal e institucional para fortalecer al Ministerio de Vivienda (MIVI) de manera que pueda realizar una planificación y un manejo efectivos de los aspectos del plan. Además, se hace un énfasis específico en la evaluación de los costos de la infraestructura pública necesaria, y de los requisitos fiscales y financieros para sufragar esta inversión capital.

El objetivo general del Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico es el de fortalecer en el MIVI la capacidad de planificación y regulación del desarrollo urbano en las Áreas Metropolitanas de Panamá y Colón y perfeccionar a corto plazo los mecanismos institucionales de gestión del desarrollo urbano. Para estos efectos, los estudios habrán de asistir al MIVI para:

o Perfeccionar los mecanismos institucionales de gestión del desarrollo urbano metropolitano incluyendo los mecanismos de concertación de la actividad pública y privada, el control del desarrollo urbano y de planificación de inversiones en infraestructura urbana y servicios públicos;
o Elaborar planes estratégicos de desarrollo urbano para las Regiones Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico, para permitir al Gobierno de Panamá, a través de sus agencias especializadas:

a) regular el desarrollo de las áreas de expansión urbana;
b) definir y poner en vigencia normas de uso del suelo para guiar las actividades e inversiones inmobiliarias del sector privado y de la comunidad y;
c) orientar las inversiones en infraestructura urbana de las entidades públicas responsables;

Para lograr estos objetivos se elaboró un proceso de estudio durante el período de abril de 1996 a diciembre de 1997.

o Este proceso incluye, con carácter de etapas generales, la documentación de las condiciones existentes, y el análisis y elaboración de un escenario de crecimiento tendencial.

El propósito de esta tarea fue el de ensamblar, mapear, documentar y analizar los datos pertinentes a las condiciones físicas, funcionales, socioeconómicas, jurídicas y administrativas actuales, que representarán el punto de partida para la preparación de los Planes Metropolitanos.

Mientras que la tarea de documentación intenta definir y cuantificar las condiciones existentes y las deficiencias de las Áreas Metropolitanas, la proyección de " las tendencias de crecimiento" describirá las condiciones que podrían existir en 5,10 y 25 años bajo las políticas presentes, es decir, sin la ejecución de los Planes Metropolitanos. El propósito es, consecuentemente, el de anticipar futuras deficiencias en el sistema y en los factores relativos a la calidad de vida y del ambiente, las cuales pueden ser evitadas a través de respuestas planificadas apropiadas.

o Análisis de las Alternativas de Desarrollo a Nivel Regional y de Subáreas Metropolitanas
El propósito de la segunda etapa del estudio fue el de desarrollar y evaluar los conceptos alternativos para el control y manejo del futuro crecimiento de las áreas metropolitanas. Dentro del marco de las políticas preliminares establecidas en la primera etapa se presentarán y evaluarán distintas modalidades de crecimiento a nivel regional, incluyendo la totalidad del área comprendida por las áreas metropolitanas de Panamá y Colón, y las áreas revertidas de la antigua Zona del Canal.

Luego, diversos escenarios de desarrollo fueron evaluados para cada área metropolitana. bajo las directrices del MIVI, e integrando los Planes Regional y General, se identificó el concepto de desarrollo preferido, que conformó la base para la formulación de los Planes Metropolitanos en la tercera etapa del estudio.

o Formulación de los Planes Metropolitanos
La tercera etapa del estudio consistió en la preparación de los documentos que forman los Planes Metropolitanos del Pacífico (ciudad de Panamá y áreas aledañas) y del Atlántico (ciudad de Colón y áreas aledañas).__arriba

Los Planes fueron estaban elaborados y entregados en seis volúmenes.

o El Plan Estratégico para el Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas, que incluye una bases física, socioeconómico, ambiental, funcional y los procedimientos propuestos detallados en la ejecución del Plan en los períodos de planificación 1997 a 2000, 2001 a 2005 y 2006 a 2020, incluyendo la mención de los programas de inversión y reestructuración institucional para lograr las políticas metas y objetivo del gobierno panameño.

o Un Documento de Diagnóstico Estratégico en el que se resume el banco de datos e información.

o Un Atlas Metropolitano, que e presenta gráficamente los datos obtenidos y análisis elaborados utilizando el Sistema de Información Gráfica (SIG).

o Una Propuesta de Desarrollo Institucional

o Un Programa de Inversiones

o Informe Sig

Juntos, estos elementos del proceso de planificación urbana están diseñados para dar al Gobierno la base estratégica para manejar el crecimiento y el cambio positivo en las Áreas Metropolitanas en los próximos 25 años.

El objetivo del proceso de planificación estratégica urbana es el de proporcionar un contexto o marco para la subsecuente preparación de políticas, planes, acciones y programas de desarrollo más tácticos y detallados. Al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que ese contexto forzosamente se verá influido por cuestiones de índole esencialmente política, respecto a cambios en las condiciones sociales, demográficas y económicas proyectadas para el horizonte de planificación, es decir, el año 2020. Durante este período de 23 años, habrá distintos gobiernos, cambiarán los roles legislativos y administrativos, y el plan será modificado y mejorado de manera gradual. Obviamente, dado el dinamismo de la República de Panamá, el papel que esta juega dentro de la economía global y su posición geográfica estratégica en el cruce de intereses hemisféricos, es imposible predecir con exactitud, y a largo plazo, las condiciones sociales, fiscales, ambientales y económicas que regirán sobre las áreas metropolitanas de aquí a 23 años. Por esta razón, es esencial adoptar estrategias de desarrollo que puedan aceptar o admitir cambios e influencias imprevistas y que, de este modo, mantengan su trascendencia sobre el bienestar de la población de las áreas metropolitanas, a largo plazo.

No se puede llevar a cabo un plan con tal escala de complejidad de intereses públicos y privados sin la voluntad y el compromiso sostenido de los gobiernos nacionales y de todas las oficinas relevantes del sector público, y sin el apoyo del público en general. Si se quiere que
el plan sea una guía exitosa para el desarrollo futuro de las Áreas Metropolitanas, tendrá que capturar tanto el interés como la imaginación del pueblo panameño.

Consorcio D&M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano 22 de diciembre de 1997"Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico" Ministerio de Vivienda - República de Panamá